El programa Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación Forestal, mejor conocido como REDD, es un mecanismo internacional que busca mitigar los efectos del cambio climático a través de pagos que estimulen la conservación de bosques para incrementar la retención y/o captura de carbono, y así “evitar” las emisiones de gases de efecto invernadero derivadas de la deforestación y la degradación de bosques.

La contribución exacta de las emisiones producidas por deforestación y degradación de bosques es objeto de mucho debate. Proponentes del programa REDD+ dan cifras de 20 a 25 por ciento, pero existen investigadores más escépticos que lo calculan en solo 10 por ciento. Sin embargo, para estados más rurales que urbanos como Chiapas, con tasas de deforestación relativamente altas, se calcula que más de la mitad de las emisiones se deben a las actividades agropecuarias y a la pérdida de cobertura forestal.

El programa REDD tuvo su origen en 2005, cuando un grupo de países tropicales presentó una primera versión en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) y la propuesta se formalizó dos años después. En 2010, en la Conferencia de las Partes en Cancún, México (COP-16), se incluyeron como objetivos de REDD la conservación y mejora de las reservas de carbono de los bosques y su manejo sustentable, dando origen a REDD+ o REDD plus.

Este plus tuvo un significado especial para México por la importante experiencia de manejo forestal comunitario en el país y las oportunidades que REDD+ pudiera ofrecer a los más de 8 mil ejidos y comunidades que tienen una importante cobertura forestal. Actualmente, REDD+ sigue en construcción y en la fase preparativa. Cada país partícipe tiene que desarrollar una estrategia nacional, realizar reformas legislativas y establecer los niveles de referencia de las emisiones forestales, además de pilotear el programa en regiones determinadas.

México es uno de los países más comprometidos con la implementación de REDD+ y pertenece tanto al programa REDD+ de las Naciones Unidas como al Fondo Cooperativo para el Carbono de los Bosques (FCPF: Forest Carbon Partnership Facility) del Banco Mundial. Hasta la fecha, ha cumplido con las condiciones definidas por las instancias internacionales, que monitorean los preparativos para la plena implementación del mecanismo. El financiamiento para la preparación de REDD+ en México llega de muchas fuentes, bilaterales y multilaterales, pero destacan la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (en inglés: United States Agency for International Development: USAID), el gobierno de Noruega y el Banco Mundial.

México, desde el principio, optó por una visión muy amplia de REDD+, considerándolo como una estrategia integral de desarrollo rural sustentable en el país, asignando el liderazgo de REDD+ a la Comisión Nacional Forestal (Conafor). La Estrategia Nacional REDD+, cuya versión final aún no se publica pero se anticipa que presentará una visión holística del problema de la deforestación y la degradación de los bosques, reconociendo que va más allá del sector forestal.

En sus líneas de acción, la estrategia promete incidir en el marco legal, las políticas públicas, los arreglos institucionales y la construcción de capacidades, y refiere ampliamente a la necesidad de mejorar la gobernanza en todos los niveles, a través de la alineación de políticas, innovación institucional y gestión territorial, para lograr una reducción de emisiones en el sector rural.

Para operar este nuevo desarrollo rural sustentable con enfoque territorial se propone la creación de agentes públicos de desarrollo territorial (APDT), nuevos órganos de gobernanza ubicados entre los gobiernos estatales y los municipios.

Sin embargo, para la Conafor, un órgano desconcentrado que no tiene el rango de secretaría, ha sido difícil superar las inercias institucionales para cambiar las trayectorias actuales de “desarrollo rural” en el campo mexicano. Además, la implementación de REDD+ ha sido afectada negativamente por los recientes recortes al presupuesto federal, en particular al sector ambiental, como parte de las políticas de “austeridad”.

En 2016, la Conafor recortó alrededor del 40 por ciento de su personal y este año realizó un segundo recorte de alrededor de 50 por ciento, que afectará severamente a diversos programas. Existe la percepción que la administración actual no le da mucha importancia a REDD+, pese a los compromisos internacionales adquiridos, y que el proceso está perdiendo impulso.

A pesar de las promesas de la Estrategia Nacional REDD+, las intervenciones gubernamentales en las zonas rurales siguen respondiendo, en gran medida, a visiones parciales con poca colaboración con otros niveles y áreas de gobierno. Si bien existen diversas comisiones interinstitucionales y convenios de alto nivel entre la Conafor y la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (Sagarpa), se ha observado poca participación de esta última en los cinco estados seleccionados para pilotear el mecanismo REDD+: Jalisco, Chiapas, Campeche, Yucatán y Quintana Roo.

De hecho, en México las Acciones Tempranas REDD+ se han manejado en gran medida como una extensión del programa preexistente de Pagos por Servicios Ambientales de la Conafor, limitando REDD+ más a una cuestión de conservación y no tanto de desarrollo sustentable.

En los nuevos sitios seleccionados para implementar REDD+, no ha sido fácil establecer procesos de incidencia, autonomía y legitimidad. Frecuentemente existen problemas de representatividad. Destaca la participación de una amplia gama de organizaciones no gubernamentales ambientalistas en el proceso REDD+, con experiencia en redacción de nuevas estrategias y leyes, y con una vasta producción de estudios técnicos, pero a veces su vínculo con las poblaciones rurales es débil.

En la práctica, establecer los programas y proyectos asociados a REDD+ siguen dependiendo de prestadores de servicios técnicos y asociaciones regionales de silvicultores que fungen como intermediarios entre el gobierno y los dueños de los bosques. Estos agentes pueden variar mucho en sus capacidades, visiones y metas. Pero en un contexto en donde la Conafor tiene cada vez menos capacidad institucional y presencia en campo, pueden tener una influencia determinante en cómo las acciones tempranas REDD+ tocan terreno y si logran (o no) sus metas de reducir emisiones. En muchos casos, persisten problemas de transparencia y rendición de cuentas, además de prácticas de corrupción.

Un importante factor estructural para la implementación de REDD+ en México es la estructura agraria actual en donde dos terceras partes de los bosques y selvas son propiedad de ejidos y comunidades agrarias. Esto tiene implicaciones profundas para el diseño y la implementación de cualquier estrategia nacional de REDD+ y, desde luego, la gobernanza local.

La Conafor ha buscado, en cierta medida, fortalecer la gobernanza local en el manejo de los bosques, al financiar ordenamientos territoriales comunitarios, mecanismos de vigilancia local y la actualización de reglamentos internos.

Pero más allá de las afirmaciones vagas en la estrategia nacional, la cuestión agraria –en particular, la gobernanza ejidal y comunal– y la distribución de beneficios no parecen estar en la agenda de implementación de REDD+. Sabemos que los ejidatarios y comuneros suelen ser buenos guardianes de los bosques y selvas de uso común. Los ejemplos sobran, pero la propiedad social evidencia cada vez más desigualdades internas, que pueden ampliarse con la implementación de REDD+. Sin embargo, en vez de buscar fortalecer este “cuarto nivel” de gobierno, REDD+ en México apuesta por los nuevos agentes públicos de desarrollo territorial, que hasta ahora han tomado la forma de “juntas intermunicipales”.

En las experiencias incipientes de estos órganos de gobernanza territorial, que empiezan a operar en Yucatán y Quintana Roo, no queda del todo claro cómo inciden los dueños de los bosques en estos espacios.

El objetivo final de todo el proceso asociado a REDD+ será el “pago por resultados”, pendiente de un esperado acuerdo de la CMNUCC en 2020. Mientras tanto, México espera respuesta a su solicitud presentada ante el Fondo Cooperativo para el Carbono Forestal para apoyar su iniciativa de reducción de emisiones (IRE). Esta iniciativa es la última fase de pilotaje antes de que REDD+ se concrete a nivel nacional, pero permanece desvinculada del mercado de bonos de carbono. En cambio, se proponen inversiones a cinco años para apoyar actividades bajas en emisiones.

Tal vez veamos en este tiempo si REDD+ logra concretarse a favor de los dueños de los bosques, quienes son en su mayoría campesinos e indígenas. Las organizaciones de comunidades forestales como la Red MOCAF, trabajan para asegurar que REDD+ pueda beneficiar las poblaciones forestales.

Cabe señalar que el legado político –evidente en prácticas políticas como el caciquismo, el clientelismo y el corporativismo– permanece a un lado de los nuevos discursos de “buena gobernanza”. Si las formas de gobernar no cambian, cualquier innovación de gobernanza está condenada a fracasar. Si no existe congruencia entre los compromisos internacionales que México ha firmado para mitigar el cambio climático y el presupuesto federal dedicado al sector ambiental y forestal, el impacto de REDD+ en reducir las emisiones en las zonas rurales del país va a ser mínimo.

Tim Trench
Universidad Autónoma Chapingo
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