La degradación de bosques y selvas está secando los manantiales, ríos y embalses que abastecen ciudades, comunidades y campos agrícolas. Cada año el agua en el subsuelo se tiene que extraer de mayor profundidad, afectando las finanzas de agricultores y sistemas de agua entubada.

En muchas regiones las concentraciones de salinidad, arsénico o fluoruros han alcanzado niveles de alta toxicidad para la población y han dañado la productividad o calidad de las cosechas agrícolas. La escasez, incertidumbre y riesgos hídricos limitan el desarrollo de emprendimientos y afectan la competitividad de empresas.

Los ciclones cobran fuerza más rápido, las sequías duran más tiempo y las inundaciones son más severas. Ante estas problemáticas se están amplificando los conflictos entre comunidades, ejidos, productores agrícolas, ciudades, minas, industria y comercios.

Ésta es la realidad que vivimos en México, un 2024 en el que todavía no hemos podido resolver las deudas históricas de agua que llevamos décadas arrastrando y los problemas del futuro ya nos han alcanzado antes de lo que esperábamos.

¿Por qué vivimos esta grave situación? ¿Acaso no hay países con una gestión más equitativa y sustentable del agua en regiones más áridas, con mayor densidad de población o con menos recursos económicos?

Los problemas hídricos a los que nos enfrentamos son resultado de un marco jurídico, instituciones y políticas públicas diseñados para beneficiar a pequeños grupos de interés, que buscan transferir sus costos a los demás para aumentar sus ganancias, afectando el bienestar de la mayoría de la gente, el desarrollo económico del país y la salud de los ecosistemas. Es una crisis creada y profundizada por aferrarnos a un modelo fracasado.

En la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que justo representa el gran acuerdo a partir del cual se conforma nuestro país, se establecen los principios para gestionar de forma equitativa y sustentable los recursos hídricos, para garantizar los derechos humanos asociados al agua, para prestar los servicios de agua y saneamiento, y para respetar los derechos de los pueblos originarios de administrar sus recursos naturales.

El primer problema que enfrentamos en México es que las leyes secundarias no incorporan todos estos principios y no están armonizadas.

La Ley de Aguas Nacionales (LAN) surgió en los años 90 en un contexto en el que el crecimiento demográfico, industrial y agrícola empezó a encontrarse con los límites de la disponibilidad de agua y las instituciones se habían quedado cortas para enfrentar los retos de contaminación en regiones específicas del país. Las consecuencias de varias décadas de un régimen autoritario y de simulación democrática estaban generando un colapso económico y social que permitió que el neoliberalismo tomara dominio de la política pública.

El sistema de administración del agua establecido en la LAN, creó las concesiones de las aguas propiedad de la nación como un mecanismo para brindar derechos de aprovechamiento con amplias garantías a usuarios privados en contraste con la anterior figura de títulos, que eran permisos fácilmente revocables por la autoridad. Las concesiones también incorporaron obligaciones por parte de los usuarios para reducir el acaparamiento y proteger a los ecosistemas.

Sin embargo, desde la crisis de 1994, el sistema se fue erosionando, limitando la capacidad del Estado de asegurar el cumplimiento de las condiciones establecidas en las concesiones, como la cantidad extraída y la calidad de las descargas. Treinta años de corrupción y de operación de la LAN han extendido el acaparamiento, la sobreexplotación, la degradación de las cuencas y la contaminación del agua a prácticamente todo el territorio mexicano.

Uno de los elementos clave de la regulación hídrica es el cobro de derechos, ya que incentiva la eficiencia en el uso, penaliza la contaminación y genera recursos que deberían contribuir a incrementar la capacidad del Estado en cumplir con sus obligaciones constitucionales.

A través de la normativa establecida en la LAN y la Ley Federal de Derechos se crean reglas de pagos a la federación sobre el uso y descargas. Dichos pagos sobrepasan los 27 mil millones de pesos; ingresan directamente a Hacienda y son regulados por la Conagua a través de acciones de trámites de registro de concesiones, así como de vigilancia, supervisión y sanciones.

La cantidad de recursos efectivos utilizados para regular el sistema de concesiones es ínfima comparada con la recaudación. Si bien la Conagua cuenta con más de 12 mil personas, solamente hay 100 inspectores para dar seguimiento a las más de 500 mil concesiones. En cuanto a recursos económicos, la Conagua ejerce 8 mil millones anuales en su operación básica, es decir salarios y gastos en sus oficinas. Históricamente, la Subdirección Técnica del Agua ha contado con tan solo 100 millones de pesos al año.

Esta área es donde se deberían llevar a cabo los estudios de caracterización de los flujos, volúmenes y calidad de agua para, con esta información, determinar la disponibilidad de agua para permitir o no nuevas concesiones o realizar modificaciones a éstas. La Subdirección de Administración del Agua ha contado con una cantidad similar, la cual ha sido completamente insuficiente para realizar las acciones que tiene bajo su mandato.

Esta subinversión, que corresponde a menos del 1 por ciento de los ingresos fiscales, ha contribuido al abatimiento de los niveles freáticos, la contaminación con arsénico y fluoruros del agua en el subsuelo, la contaminación del agua en la superficie con drenaje no tratado y desechos industriales, la obsolescencia y el colapso del sistema de Registro Público de Derechos del Agua (Repda), el abandono del monitoreo de los niveles de ríos, el deterioro de los laboratorios de calidad de agua y la pérdida de capacidad del Estado para modelar, prevenir y responder a eventos extremos como sequías e inundaciones.

Dicha subinversión ha sido resultado de la corrupción entrañada en las instituciones y del cabildeo de grupos de interés que buscan conservar sus privilegios transfiriendo los costos al resto de la población, a las futuras generaciones y a los ecosistemas.

¿Por qué ha sucedido esto? La LAN estableció un sistema de garantías para los particulares a través de las concesiones. Su fracaso principal ha sido el no crear mecanismos que garanticen la labor regulatoria de la Conagua. Durante décadas, la rectoría del Estado sobre uno de los bienes más importantes de la nación ha quedado en manos de la discrecionalidad de titulares de Hacienda y Conagua que, por corrupción, desconocimiento o incapacidad, han optado por no invertir en la regulación y han contribuido a que se profundice esta gran injusticia ambiental, económica y sanitaria.

Un acuerdo entre Hacienda y Conagua de invertir entre dos y tres mil millones de pesos al año, que equivalen a tan solo el 7-11 por ciento de los ingresos fiscales asociados al agua, tendría la capacidad de transformar el sector hídrico. Esto permitiría una caracterización adecuada del ciclo del agua en el territorio, limitaría la sobreexplotación causada por usuarios que exceden el consumo permitido en sus concesiones y la contaminación generada por quienes violan la normatividad.

Además, las acciones de vigilancia y sanciones a quienes incumplen la normatividad, generarían recursos económicos adicionales que superarían la inversión realizada, sin tener que generar impuestos nuevos y con la posibilidad de aumentar el presupuesto de Conagua y otras instituciones fundamentales para la transformación positiva de la crisis hídrica como el Instituto Mexicano de Tecnología del Agua (IMTA).

Aunque dichas acciones podrían activarse en el corto plazo, es importante que la efectividad de la regulación no dependa de un acuerdo temporal entre un pequeño grupo de burócratas. Para esto se requieren modificaciones en el marco jurídico que fortalezcan la transparencia, integridad y rendición de cuentas de la Conagua.

Uno de los ejemplos más claros de cómo el marco normativo ha servido para beneficiar a unos pocos, mercantilizando un bien estratégico propiedad de la nación, es el esquema de transmisiones de concesiones entre particulares. El pago que los particulares hacen por el agua es principalmente por su aprovechamiento.

El costo de adquirir una concesión es mínimo. Sin embargo, en las transmisiones, el monto pagado entre particulares por una concesión aumenta en varios órdenes de magnitud y ese valor es capturado por particulares sobre un bien propiedad de la nación. Lo más grave es que al permitir que la decisión de a quién transmitir el agua suceda entre particulares, el acto de distribuir el bien de la nación queda desvinculado del ejercicio democrático y de representación de la población a través del gobierno.

Este es el caso más claro de desmantelamiento del Estado y de los procesos democráticos a los que debe responder. Las propuestas de limitar las transmisiones han sido confrontadas con amplia oposición por parte de grupos de interés, utilizando un discurso alarmista argumentando que habrá consecuencias catastróficas para la economía. Los argumentos se centran en que la Conagua no cuenta con las capacidades para procesar en tiempo y forma las solicitudes de concesiones y en que se afectarían las inversiones en el país.

Las transmisiones que hay que eliminar son las que permiten la especulación y comercialización de un bien de la nación en un mercado informal sumamente lucrativo. Las transmisiones que sí es importante permitir bajo la autoridad del Estado son las que facilitan que una actividad o empresa agrícola, comercial o industrial que cambia de dueño siga contando con la posibilidad de aprovechar el agua para los fines que fueron estrictamente autorizados.

El rezago en los procesos de concesiones se puede resolver reemplazando el Repda por un nuevo sistema de administración del agua con procedimientos ágiles, sólidos y transparentes, congruentes con la época en la que vivimos de grandes avances en las tecnologías de información y con los principios de fortalecimiento de la rectoría del Estado en la administración del agua.

Una de las fallas más grandes de la LAN es la falta de mecanismos que garanticen su cumplimento. Un pilar de la LAN es la prelación de usos, cuyo objetivo es distribuir el agua disponible entre los distintos tipos de uso en una cuenca hidrográfica a partir de una lista de prioridades acordada en los consejos de cuenca, en la cual el uso público-urbano siempre es el primero en la lista. Bajo este principio se busca garantizar la disponibilidad de aprovechamiento del agua para dicho uso, el cual es fundamental para el cumplimiento de los derechos humanos al agua y al saneamiento.

En tiempos de abundancia de agua, la prelación no tiene mayor relevancia. Su verdadera función es lograr que se cubran las necesidades más importantes cuando hay escasez, permitiendo limitar la emisión de nuevas concesiones o ajustar concesiones existentes de usos secundarios para permitir disponibilidad de uno más prioritario.

Cuando analizamos casos como la sequía que afectó a Monterrey en 2022, podemos observar que la prelación no fue respetada en los procesos de planeación ni en los de emergencia. Monterrey está ubicado en una zona árida expuesta a sequías periódicas que afectan con mayor intensidad el flujo de agua en la superficie. Las asignaciones para el abastecimiento público-urbano dependen de fuentes superficiales mientras que las concesiones para la industria provienen del subsuelo.

Conforme la ciudad y la industria crecieron, en los ejercicios de planeación no se previó que se generara una reserva en el subsuelo para que la ciudad pudiera afrontar épocas de sequía y toda el agua en el subsuelo fue concesionada a la industria. Al llegar la sequía, se limitó el agua para la población, mientras que la industria siguió extrayendo el agua que tiene asegurada en el subsuelo. ¿De qué sirvió la prelación?

Podemos ver casos similares en la región de La Laguna, donde la sobreexplotación causada por la agricultura para la producción de lácteos fue acabando la disponibilidad de agua de buena calidad para uso público-urbano.

Uso que debía estar protegido por la primera prelación, quedando la ciudadanía expuesta a altos niveles de arsénico y flúor en el agua sobreexplotada del subsuelo. Otro caso es el de San Cristóbal de Las Casas, donde la población se abastece de manantiales altamente contaminados por drenajes no tratados que fluyen en ríos muertos. Mientras que una refresquera tiene acceso a la fuente de agua de mejor calidad de la ciudad.

Estos casos muestran para quiénes funcionan las leyes y las instituciones y a quiénes excluyen. También demuestran el intrínseco vínculo que hay entre la gestión de los recursos hídricos y la garantía de los derechos humanos al agua y al saneamiento.

Ante las graves afectaciones causadas por el fracaso de la LAN en la gestión del agua y las profundas desigualdades en la prestación de servicios de agua y saneamiento, la reforma del Artículo 4o Constitucional en el 2012 reconoció de forma directa los derechos humanos al agua y al saneamiento y mandató la creación de una Ley General de Aguas (LGA) para definir las bases, apoyos y modalidades para el acceso y uso equitativo y sustentable de los recursos hídricos.

Doce años después, en un severo desacato constitucional, el Congreso sigue sin emitir una LGA. Entre el 2012 y 2018 hubo varias iniciativas que buscaban consolidar el modelo neoliberal. La movilización de la población articulada a través del movimiento Agua para Todos, Agua para la Vida (ApT) y organizaciones de la sociedad civil lograron detener dichos intentos.

Durante la LXIV legislatura (2018-21), se presentaron tres propuestas de LGA que buscaban una verdadera transformación de la crisis: una iniciativa ciudadana en la que ApT recogió el sentir de la ciudadanía; una iniciativa de Morena con un importante sustento ambiental y una iniciativa de la Comisión de Recursos Hidráulicos, Agua Potable y Saneamiento (CRHAPS), resultado de un proceso de consulta y sistematización de 35 foros realizados en el territorio.

Las tres iniciativas coincidían en la necesidad de integrar la administración del agua, la gestión de los recursos hídricos y los derechos humanos asociados al agua en una sola ley secundaria, evitando así la dispersión normativa y las omisiones que han prevalecido. El proceso de dictaminación de las iniciativas dejó ver la fuerza del cabildeo de grupos de interés en el Congreso y la cooptación de la Conagua, logrando descarrilar el proceso en dicha legislatura.

Esta es una de las muestras más claras de cómo las instituciones han trabajado para grupos de interés económico y político y le han fallado rotundamente a la población de México.

Ante la ausencia de una LGA, los poderes legislativos de los estados han seguido pasos similares de desacato constitucional. El gobierno de Chiapas, en plena violación de la independencia de poderes, y más preocupado en como repartir obras que en el bienestar de la población, ha boicoteado iniciativas de ley que han surgido del Congreso local durante tres legislaturas seguidas.

Propuestas que han buscado incorporar la perspectiva de derechos humanos asociados al agua, reconocer a la gestión comunitaria del agua y eliminar la dispersión de funciones. Todas estas omisiones han llevado al estado con más recursos hídricos del país a ser el que más rezago cuenta en acceso y calidad de agua en los hogares. El Congreso de Querétaro promulgó una ley de prestación de servicios de agua en el 2022 que ignora los derechos asociados al agua. En 2023, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) decidió atraer un amparo interpuesto por la sociedad civil en contra de la reforma y en marzo del presente año publicó un proyecto de sentencia reconociendo las omisiones del Congreso en relación a los derechos humanos establecidos en la Constitución y tratados internacionales, como el Acuerdo de Escazú sobre la participación ciudadana.

Ante el proyecto de sentencia de la SCJN, el Congreso de Querétaro realizó algunas modificaciones parciales que siguen sin cumplir con lo establecido en la Constitución. Hace unos días la SCJN dio un giro de 180 grados redactando un nuevo proyecto de sentencia que ignora las obligaciones Constitucionales y los acuerdos internacionales, con el objetivo de desechar el amparo y evitar así una revisión a una ley que prioriza los intereses de grupos de poder económico sobre los derechos asociados al agua de las personas.

En todos estos casos vemos como hay un sistema que se resiste a cambiar. Un modelo de gestión que, a pesar de su gran fracaso, todavía logra convocar a un ejército de cabilderos que defienden los intereses de pocos, pasándonos la factura a nosotros, a nuestras hijas y nuestros nietos. Un ejército que usa como armas la división, la tecnocracia, la corrupción, la cooptación, la violencia y la normalización de la miseria.

Las consecuencias de prolongar la crisis han sido ya de por sí catastróficas. No podemos esperar más y no hay nada más que esperar. Dejemos atrás el modelo que ha generado esta tragedia. A partir de los principios reconocidos en la Constitución y tratados internacionales, gobierno y ciudadanía diseñemos un nuevo modelo de agua para el bienestar de la población, el desarrollo sostenible y la salud de los ecosistemas. Que el diseño y puesta en marcha de este modelo sea parte de un proceso de acuerdos en el territorio impulsados por el IMTA, la Conagua, la Semarnat y el Congreso que resulte en una política hídrica nacional, un programa nacional hídrico y una ley general de aguas que sienten las bases para construir un México en que el agua nos una y que sea el hilo conductor para reconstruir el tejido social, la democracia y la paz.

Fermín Reygadas Robles Gil
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