A varios años de que fuera propuesta la iniciativa de Ley General de Biodiversidad (LGB), es necesario hacer una reflexión sobre los instrumentos legales que tutelan el estudio, conservación y aprovechamiento sustentable de nuestra diversidad biológica.

Hoy, la biodiversidad mexicana está tutelada, de manera incompleta, por leyes que se enfocan a ciertos elementos biológicos o de interés económico. Algunas de estas son las leyes sobre el equilibrio ecológico y protección al ambiente, la forestal, la de pesca y acuacultura, la de vida silvestre y la de agricultura.

La fallida iniciativa de la LGB era quimérica, incorporaba en su totalidad a la Ley General de Vida Silvestre (LGVS), el título relativo a las Áreas Naturales Protegidas (ANP) de la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA) e incorporaba de forma somera al Protocolo de Nagoya, cuyo objetivo es garantizar el reparto justo de los beneficios generados por los recursos genéticos, silenciosos e invisibles, que yacen en el interior de los organismos.

Desde una perspectiva técnica, ese diseño con la gran debilidad de esa iniciativa ya que excluía claramente a la mayor parte de la biodiversidad mexicana, misma que se encuentra en los recursos forestales no maderables, los mares y su lecho.

Los recursos forestales no maderables y marinos están tutelados por dos leyes que no fueron incorporadas en esta quimera legislativa.

A pesar de todo, la discusión que generó la iniciativa de LGB fue positiva, propiciando un debate técnico de alto nivel que nos permitió reconocer que la biodiversidad mexicana no está tutelada adecuadamente por los instrumentos legales vigentes.

Para promover el estudio, conservación y aprovechamiento sustentable de la biodiversidad mexicana se requiere de una reforma profunda en todas las leyes relacionadas con la biodiversidad. Ya sea que la biodiversidad mexicana se tutele con una o varias leyes, se tiene un gran reto legislativo por delante.

Las y los legisladores tendrían que proponer una o más leyes, que por naturaleza incluyen objetivos antagónicos; por un lado, asegurar la protección de la biodiversidad, y, por el otro, regular su aprovechamiento.

El reto es mayúsculo porque el convenio de la diversidad biológica (CDB), suscrito por México, reconoce tres planos amplios para la conservación de la biodiversidad: ecosistemas, especies y genes. No sabemos cuál será el camino legislativo que se tomará para tutelar a la biodiversidad mexicana; si resultará en una nueva ley o se mantendrán las diversas leyes vigentes con sus contradicciones y problemas inherentes.

Lo que podemos hacer es señalar algunas de las limitaciones presentes en la legislación actual para contribuir a su mejora. El estudio del andamiaje legal ambiental requiere de una labor extensa; además del análisis de las leyes, se debe incluir a los reglamentos, normas, acuerdos y demás instrumentos que en conjunto protegen a la biodiversidad y regulan sus usos. Qué estás líneas sean el proemio de una discusión profunda.

Áreas naturales protegidas en la LGEEPA

La forma más eficiente para proteger la biodiversidad en el nivel de ecosistemas es a través de áreas naturales protegidas (ANP). La Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al ambiente (LGEEPA) que se promulgó hace varias décadas. Esta ley tiene un título dedicado a las ANP, sitios que permiten la protección de áreas delimitadas del territorio; incluyendo la protección de elementos físicos, naturales y sociales, esto último en regiones habitadas.

Los estados y municipios tienen la facultad para decretar áreas naturales protegidas en su ámbito de competencia; también pueden llevar a cabo ordenamientos territoriales y ecológicos fuera de las áreas protegidas con el fin de regular las actividades que se realizan en su territorio.

Sin embargo, el mayor nivel de protección de la biodiversidad se logra a través de algún tipo ANP de carácter federal. Las definiciones de los diferentes tipos de ANP deben reformularse porque son ambiguas y se traslapan. Las definiciones claras favorecerán una mejor gestión.

La biodiversidad tiene una mayor protección en una ANP que cuente con una zona núcleo de acceso restringido. Es siempre una grata sorpresa que aún en los tiempos de pérdida acelerada de la biodiversidad en que vivimos, se sigan describiendo nuevas especies provenientes de zonas núcleo en ANP federales.

Esto exige que la colecta científica responsable pueda realizarse en estos espacios para fomentar inventarios biológicos más completos. En su redacción actual, la LGEEPA prohíbe la colecta de ejemplares en zonas núcleo, con ello inhibe el estudio y la generación del conocimiento sobre la biodiversidad mexicana en estas zonas altamente conservadas de las áreas naturales protegidas.

La colecta científica es una actividad indispensable para generar el conocimiento básico y favorecer un mejor inventario de la biodiversidad del país.

El Artículo 47 de la LGEEPA, al tratar las zonas núcleo las divide en aquellas de protección donde “solo se permitirá realizar actividades de monitoreo del ambiente, de investigación científica no invasiva en los términos del reglamento correspondiente, que no implique la extracción o el traslado de especímenes, ni la modificación del hábitat; o de uso restringido donde solo se permitirán la investigación científica no invasiva y el monitoreo del ambiente, las actividades de educación ambiental”, donde la colecta científica no está contemplada.

La redacción actual implica que la colecta científica solo sería posible en ANP donde no se establezcan subzonas a sus zonas núcleo. Es necesario modificar la LGEEPA y su reglamento en materia de ANP para regular y promover una colecta científica responsable, en vez de imposibilitar el crecimiento de nuestro conocimiento sobre la biodiversidad.

Toda la LGEEPA merece revisión. Empezando por el título, que incorpora el concepto de equilibrio. Esta visión de la ecología que tuvo auge en el mundo académico de las décadas de los sesenta y setenta, actualmente difícilmente podría defenderse como un paradigma central a la ecología. La experiencia de décadas nos permite constatar la transformación constante de los ecosistemas, la pérdida de biodiversidad y los efectos del cambio climático.

Los ecosistemas actuales están muy lejanos de su condición inicial o algún tipo de equilibrio; sin lugar a duda, un aspecto claro que impone una revisión acuciosa de la LGEEPA.

Colecta científica en la Ley General de Vida Silvestre

La Ley General de Vida Silvestre y su reglamento también requieren de enmiendas legislativas. Aunque se postula como una ley para tutelar la vida silvestre, realmente no incluye a toda la vida silvestre sino animales y especies de otros grupos taxonómicos que se encuentren en riesgo.

Según el Artículo 124 del Reglamento de la LGVS el proceso es de veinte días hábiles después de la presentación de la solicitud, pero... “Las licencias de colecta científica se otorgarán con vigencia hasta de un año”.

De acuerdo con el Artículo 125 “los titulares de una autorización de colecta científica vigente podrán solicitar a la Secretaría, con al menos veinte días hábiles anteriores a su vencimiento, la prórroga de su vigencia”.

Posterior a la solicitud, “la Secretaría resolverá sobre la modificación o prórroga solicitada dentro de los quince días hábiles contados a partir del día hábil siguiente a aquél en que se haya presentado la solicitud, conforme al procedimiento que este Reglamento prevé para el otorgamiento de autorizaciones de colecta científica”.

El proceso para obtener la autorización de colecta científica debe ser revisado a la luz del principio de la mejora regulatoria. La ley debería simplificar y facilitar los trámites asociados. Por ejemplo, crear un padrón de colectores e investigadores que puedan obtener sus autorizaciones de colecta de manera continua durante sus carreras profesionales.

Actualmente, los investigadores deben seguir un tortuoso proceso burocrático para renovar sus autorizaciones que en ocasiones se prolonga por mucho tiempo. En la práctica, estas autorizaciones tienen una posibilidad de prórroga limitada que entorpece la continuidad de los trabajos de investigación.

Además del tiempo en que los investigadores se ven inhabilitados para realizar las labores correspondientes mientras sus solicitudes son evaluadas, el proceso actual incrementa la burocracia en la propia dependencia encargada del trámite.

Como resultado, se impide el estudio eficiente de la biodiversidad y se limita la generación de conocimiento. Aunque, de manera expresa, el reglamento no establece que una autorización solo se pueda prorrogar por un año.

Estas limitaciones no deberían existir, se debería facilitar la investigación científica y generar un sistema multianual de registro y prórroga de autorizaciones.

Especies y poblaciones en peligro y prioritarias

La protección de la biodiversidad al nivel de especies está considerada en la LGVS por medio de la inclusión en los listados 1) de especies y poblaciones en riesgo y 2) el de especies y poblaciones prioritarias para la conservación.

Estos dos listados han recibido varias críticas y algunos expertos los consideran redundantes. La objeción jurídica más severa proviene de que la ley requiere que los listados de especies y poblaciones en riesgo o de especies prioritarias sean aprobados por el Consejo Técnico Consultivo Nacional para la Conservación y Aprovechamiento Sustentable de la Vida Silvestre (Conavis).

El Artículo 16 la LGVS faculta a la Conavis “…para emitir opiniones o recomendaciones en relación con la identificación de las especies en riesgo y la determinación de especies y poblaciones prioritarias para la conservación, el desarrollo de proyectos de recuperación, la declaración de existencia de hábitats críticos”.

Los listados de especies

En su estructura, los listados de especies y poblaciones en riesgo y prioritarias, son muy similares. Tan similares que el principio de la mejora regulatoria llevaría a su fusión para hacer más eficiente su proceso de elaboración. Se podría generar un listado de especies en riesgo y en ese mismo listado otorgar prelación o prioridad de conservación a las especies.

Además de unirlos, es necesario revisar criterios y categorías de inclusión; diseñar un proceso que sea objetivo, evite sesgos y permita la participación amplia de la comunidad científica.

Los listados se pueden mejorar en varios aspectos. Por ejemplo, con los criterios actuales todas las especies microendémicas podrían calificar para la categoría de protección especial, pero no todas están incluidas. En las especies prioritarias hay varias que no cumplen con los criterios del Artículo 61 de la LGVS –detalles abajo– y tampoco son nativas de México.

Ninguno de los dos listados considera de manera explícita la distribución de las especies como un criterio de inclusión. Es importante revisar el texto de la ley, criterios de inclusión y el proceso de elaboración de estos listados porque, de existir sesgos, las especies seleccionadas pueden representar, más que una situación de conservación, la existencia de un crony-conservacionismo que resulta de la influencia de grupos de interés. Así lo están mostrando noticias recientes sobre tráfico de especies e influencias.

Algunas secciones de la LGVS que merecen revisión para mejorar y hacer funcionales a las listas. En el Artículo 56 se establece que las listas de especies en riesgo y prioritarias requieren de la intervención del Conavis, que “se tomará en consideración, en su caso, la información presentada por el Consejo”.

Lo que hace una prioridad que el Conavis esté instalado y funcionando, que cuente con una representación adecuada de las instituciones y expertos nacionales que posean información de las especies mexicanas, y que además se incorporen consultas amplias que permitan recabar toda la información pertinente que la sociedad pueda tener de las mismas.

Actualmente, el Artículo 58 solo considera en las categorías de especies o poblaciones en riesgo aquellas que se encuentran a) en peligro de extinción, b) amenazadas y c) sujetas a protección especial. Es necesario evaluar la pertinencia de estas categorías o si se deben incluir otras.

El Artículo 61 establece los criterios de especies prioritarias: “a) su importancia estratégica para la conservación de hábitats y de otras especies. b) La importancia de la especie o población para el mantenimiento de la biodiversidad, la estructura y el funcionamiento de un ecosistema o parte de él. c) Su carácter endémico, cuando se trate de especies o poblaciones en riesgo. d) El alto grado de interés social, cultural, científico o económico”.

Es necesario revisar estos criterios y favorecer en a las especies nativas del país. Sin duda, el establecimiento de listados imparciales, objetivos y basados en el conocimiento científico, una mejor coordinación intra e intersecretarial, así como una participación amplia de la comunidad científica y la sociedad permitirán un uso más eficiente de los recursos limitados, siempre insuficientes, que se dedican a la protección de las especies y la biodiversidad.

Los recursos genéticos

El nivel de los genes es la última dimensión considerada por el Convenio de la Diversidad Biológica (CDB). El Protocolo de Nagoya del CDB considera particularmente el reparto justo de los beneficios que resulten de los recursos genéticos que yacen en animales, plantas y microorganismos.

Este reparto justo no está legislado adecuadamente y solo contamos con el texto base del convenio. La vía de menor resistencia consistiría en expedir una ley sobre esta materia que, aunque mínima, sería oportuna.

Recientemente se tuvo la experiencia del aprovechamiento de genes provenientes de una variedad de maíz oaxaqueño que fueron detectados por instituciones extranjeras y comercializados por una empresa transnacional. Para este caso, con acuerdos entre particulares se atendió el espíritu del CDB. Sin embargo, lo mejor es que exista una normativa nacional específica.

Impacto ambiental en la LGEEPA

El impacto ambiental representa un riesgo a la biodiversidad porque puede incidir en los tres niveles de organización considerados en el CDB. La LGEEPA incluye un título relacionado con el impacto ambiental.

El tema del Impacto ambiental ha preocupado a la ciudadanía por décadas; actualmente ha regresado a la discusión pública debido a la crítica en torno a los grandes proyectos de desarrollo del gobierno federal. La controversia actual surge de cómo fueron diseñados elementos normativos como la manifestación de impacto ambiental (MIA).

Las MIA deben enumerar la totalidad de los impactos y su magnitud. Cómo parte de la MIA se deben proponer programas y medidas para mitigar los impactos ambientales previstos.

Una vez que los impactos y medidas de mitigación se han integrado, la matriz de análisis debe mostrar un balance positivo. La decisión final, para la aprobación o negación de un proyecto es una facultad de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat) como se observa en el Artículo 45 del reglamento de la materia, dando tres opciones: “1) autorizar la realización de la obra o actividad en los términos y condiciones manifestados, 2) autorizar total o parcialmente la realización de la obra o actividad de manera condicionada y 3) negar la autorización en los términos de la fracción III del Artículo 35 de la ley”.

El reglamento de impacto ambiental no contiene criterios específicos que establezcan límites categóricos para los proyectos de desarrollo.

Prevención de impactos

Los criterios que pueden llegar a contener la transformación del hábitat en ciertos espacios naturales se encuentran en otros instrumentos normativos. En las ANP, como mencionamos antes, las actividades sus zonas núcleo están imitadas. El Artículo 47 bis especifica que debe “limitarse o prohibirse aprovechamientos que alteren los ecosistemas”.

Sobre las actividades y desarrollos en manglares el Artículo 60 TER de la LGVS establece que “queda prohibida la remoción, relleno, trasplante, poda, o cualquier obra o actividad que afecte la integralidad del flujo hidrológico del manglar”. Cuando una zona forestal sufre tala o desmonte la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable (LGDFS) establece en su Artículo 97 que “no se podrá otorgar autorización de cambio de uso del suelo en terrenos forestales donde la pérdida de cubierta forestal fue ocasionada por incendio, tala o desmonte sin que hayan pasado 20 años”.

Finalmente, los sitios con patrimonio arqueológico de conformidad con la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos (LFMZAAH) establece en su Artículo 52 que “al que por cualquier medio dañe, altere o destruya un monumento arqueológico, artístico o histórico, se le impondrá prisión de tres a diez años y multa hasta por el valor del daño causado”.

Es necesario revisar y actualizar la normatividad en materia de impacto ambiental para incorporar reglas y criterios claros dentro del reglamento que permitan determinar de manera objetiva los límites aceptables al desarrollo urbano o industrial.

Por ejemplo, la incorporación de medidas e índices asociados a la fragmentación ecológica, con el propósito de mantener la contigüidad en áreas forestales y silvestres de importancia.

Consejos ausentes

Como las casi 60 leyes generales que tiene el país, la LGVS tiene un cuerpo colegiado, reconocido por la misma, en él deben participar ciudadanos conocedores de la materia. Sin embargo, este consejo, el Conavis, ha sesionado poco desde que la ley se promulgó y no ha participado en la elaboración de los listados de especies en riesgo o prioritarias, esta omisión podría invalidar los listados existentes.

La LGEEPA tiene un consejo asociado solamente al título de ANP, pero no hay algo similar para los títulos de contaminación o impacto ambiental. El Consejo asociado a la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable (LGDFS) es uno que funciona mejor.

La LGDFS también contempla consejos estatales o regionales. Es necesario revisar las leyes generales que tutelan a los diversos elementos de la biodiversidad para que se actualice y mejore el diseño de los consejos que permiten la participación ciudadana.

Consideraciones finales

Otras situaciones son un tanto más difíciles, por ejemplo, la Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentable no tutela a todos los organismos marinos y dulceacuícolas sino principalmente aquellos susceptibles de pesca. Gran parte de la biodiversidad y recursos marinos de los ambientes acuáticos no están protegidos o su aprovechamiento regulado.

Esta ley también inhibe la investigación científica porque en su diseño no la incorpora adecuadamente. Los permisos de colecta científica se aglutinan con la pesca de fomento que, en realidad, es una forma de investigación con un propósito esencialmente pesquero.

Escogí algunos aspectos que requieren de discusión y enmiendas legislativas; sin embargo, la lista de asuntos por atender es más amplia. Espero que este breve ensayo promueva una discusión más amplia y permita una colaboración cercana entre legisladores e investigadores interesados en el medio ambiente y la biodiversidad.

Es necesario empezar la discusión de estos temas para lograr una mejoría de la normatividad vigente en el mediano plazo.

Juan Esteban Martínez Gómez
Red de Interacciones Multitróficas
Instituto de Ecología, AC
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